ഭരണഘടനാ ഭേദഗതിയും സുപ്രീം കോടതി വിധിയും

( ആഗസ്റ്റ് ലക്കം – 2021 )

“സഹകരണ സംഘങ്ങളെ സംബന്ധിച്ച 97 -ാം ഭരണഘടനാ ഭേദഗതി റദ്ദാക്കിക്കൊണ്ടുള്ള
ഗുജറാത്ത് ഹൈക്കോടതിയുടെവിധി സുപ്രീംകോടതിയുംഈയിടെ അംഗീകരിച്ചു.
സഹകരണം സംസ്ഥാന വിഷയമാണെന്നും അതിനെ നിയമം മൂലം നിയന്ത്രിക്കാന്‍
കേന്ദ്രത്തിനു അധികാരമില്ലെന്നുംഉറപ്പിച്ചിരിക്കുകയാണുസുപ്രീം കോടതി”

സഹകരണ മേഖലയിലെ കേന്ദ്ര – സംസ്ഥാന അതിര്‍വരുമ്പുകള്‍ ഏറെ ചര്‍ച്ചയാകുന്ന ഘട്ടത്തിലാണു 97-ാം ഭരണഘടനാ ഭേദഗതിയുടെ സാധുത സംബന്ധിച്ച് സുപ്രീം കോടതിയില്‍നിന്നു തീര്‍പ്പുണ്ടാകുന്നത്. സഹകരണം സംസ്ഥാന വിഷയമാണെന്നും അതിനെ നിയമം മൂലം നിയന്ത്രിക്കാനുള്ള അധികാരം കേന്ദ്രത്തിനില്ലെന്നു ഉറപ്പിക്കുന്നതാണു സുപ്രീം കോടതി വിധി. സഹകരണ സംഘങ്ങളെ സംബന്ധിച്ചുള്ള 97-ാം ഭരണഘടനാ ഭേദഗതി റദ്ദാക്കിക്കൊണ്ടുള്ള ഗുജറാത്ത് ഹൈക്കോടതി വിധി സുപ്രീം കോടതിയും അംഗീകരിച്ചു. ഹൈക്കോടതി വിധി വന്ന് എട്ടു വര്‍ഷങ്ങള്‍ക്കു ശേഷമാണു സുപ്രീം കോടതിയുടെ തീര്‍പ്പ്. സഹകരണ സംഘങ്ങളുമായി ബന്ധപ്പെട്ട നിയമനിര്‍മാണം നടത്താന്‍ കേന്ദ്രത്തിന് അധികാരമില്ലെന്നാണു സുപ്രീം കോടതി വ്യക്തമാക്കിയത്. മള്‍ട്ടി സ്‌റ്റേറ്റ് (അന്തഃസംസ്ഥാന ) സഹകരണ സംഘങ്ങള്‍, കേന്ദ്രഭരണ പ്രദേശത്തെ സഹകരണ സംഘങ്ങള്‍ എന്നിവയില്‍ മാത്രമേ കേന്ദ്രത്തിനു നിയമനിര്‍മാണം നടത്താനാകൂവെന്നും മറ്റുള്ളവ സംസ്ഥാന വിഷയമാണെന്നും സുപ്രീം കോടതി വ്യക്തമാക്കി.

സഹകരണം സംസ്ഥാന വിഷയമാണെന്നു വ്യക്തമാക്കിയ ഗുജറാത്ത് ഹൈക്കോടതി ഭരണഘടനാ ഭേദഗതിയിലൂടെ കൊണ്ടുവന്ന ‘പാര്‍ട്ട് 9 ബി’ പൂര്‍ണമായും റദ്ദാക്കിയിരുന്നു. എന്നാല്‍, ഇതില്‍ അന്തഃസംസ്ഥാന സഹകരണ സംഘങ്ങള്‍, കേന്ദ്രഭരണ പ്രദേശത്തു പ്രവര്‍ത്തിക്കുന്ന സഹകരണ സംഘങ്ങള്‍ എന്നിവയുമായി ബന്ധപ്പെട്ട കാര്യങ്ങള്‍ നിലനില്‍ക്കുമെന്നു സുപ്രീം കോടതിയുടെ മൂന്നംഗ ബെഞ്ച് ഭൂരിപക്ഷ വിധിയില്‍ ( ജസ്റ്റിസ് ആര്‍.എഫ്. നരിമാന്‍, ജസ്റ്റിസ് ബി.ആര്‍. ഗവായ് ) വ്യക്തമാക്കി. അതായത്, ഒരു സംസ്ഥാനത്തിനകത്തു മാത്രം പ്രവര്‍ത്തിക്കുന്ന സഹകരണ സംഘങ്ങളുടെ കാര്യത്തില്‍ കേന്ദ്രം ഇടപെടരുത്. അതേസമയം, 97 -ാം ഭരണഘടനാ ഭേദഗതി പൂര്‍ണമായും റദ്ദാക്കണമെന്നും കേന്ദ്രത്തിന്റെ അപ്പീല്‍ തള്ളുന്നതായും ജസ്റ്റിസ് കെ.എം. ജോസഫ് ഭിന്നവിധി പുറപ്പെടുവിക്കുകയും ചെയ്തു.

ഭരണഘടനയുടെ ഏഴാം ഷെഡ്യൂളില്‍ രണ്ടാം പട്ടികയില്‍ 32-ാമത്തെ ഇനമാണു സഹകരണം. ഇതു സംസ്ഥാന വിഷയമാണ്. സംസ്ഥാനത്തിന്റെ അധികാര പരിധിയിലുള്ള ഒരു വിഷയത്തില്‍ കേന്ദ്ര സര്‍ക്കാരിനു നിയമനിര്‍മ്മാണം പാടില്ലെന്നാണു കോടതിവിധികളുടെ അന്തസ്സത്ത. സംസ്ഥാനവിഷയത്തില്‍ ഒരു ഭരണഘടനാ ഭേദഗതി കൊണ്ടുവരുമ്പോള്‍ പാലിക്കേണ്ട നടപടിക്രമങ്ങള്‍ കേന്ദ്ര സര്‍ക്കാര്‍ പാലിച്ചില്ലെന്നതാണു കോടതി കണ്ട പ്രശ്‌നം. ഇത്തരത്തിലുള്ള ബില്‍ പാര്‍ലമെന്റിന്റെ ഇരുസഭകളിലും ഭൂരിപക്ഷത്തോടെ പാസാക്കണം. പാര്‍ലമെന്റിലെ മൊത്തം അംഗങ്ങളില്‍ ഭൂരിപക്ഷത്തിന്റെ പിന്തുണ വേണമെന്നു മാത്രമല്ല, സഭയില്‍ ഹാജരായിരിക്കുന്ന അംഗങ്ങളുടെ മൂന്നില്‍ രണ്ട് പിന്തുണയും വേണമെന്നാണു വ്യവസ്ഥ. ബില്‍ പാസാക്കിക്കഴിഞ്ഞാല്‍ അതു സംസ്ഥാന നിയമസഭകളുടെ അംഗീകാരത്തിനായി സമര്‍പ്പിക്കണം. പകുതി സംസ്ഥാനങ്ങളെങ്കിലും ബില്ലിനെ അനുകൂലിച്ചാല്‍ മാത്രമേ അതു രാഷ്ട്രപതിയുടെ അംഗീകാരത്തിന് അയക്കാനാകൂ. സംസ്ഥാന നിയമസഭകളുടെ അനുമതി വാങ്ങാതെയാണു ഭേദഗതി നടപ്പാക്കി കേന്ദ്ര സര്‍ക്കാര്‍ വിജ്ഞാപനമിറക്കിയത് എന്നതാണ് ഇതു തള്ളാന്‍ ഗുജറാത്ത് ഹൈക്കോടതിയും സുപ്രീം കോടതിയും പ്രധാന കാരണമായി ചൂണ്ടിക്കാട്ടിയിട്ടുള്ളത്.

എന്താണ് ഭരണഘടനാ ഭേദഗതി ?

2011 ഡിസംബര്‍ 21 നാണ് ഇതു സംബന്ധിച്ച ബില്‍ ലോക്‌സഭ പാസാക്കുന്നത്. ഏഴ് ദിവസം കഴിഞ്ഞു ഡിസംബര്‍ 28 നു രാജ്യസഭയും ബില്‍ പാസാക്കി. 2012 ജനുവരി 12 ന് ഇതു രാഷ്ട്രപതിയുടെ അംഗീകാരത്തിനായി അയച്ചു. ജനുവരി 13 നു രാഷ്ട്രപതി ഒപ്പിട്ടു. 2012 ഫിബ്രവരി 15 മുതല്‍ ഭേദഗതി നിലവില്‍ വന്നതായി കാണിച്ച് കേന്ദ്ര സര്‍ക്കാര്‍ വിജ്ഞാപനമിറക്കി. ഭേദഗതി നിലവില്‍ വന്നാല്‍ ഒരു വര്‍ഷത്തിനുള്ളില്‍ ഇതനുസരിച്ച് സംസ്ഥാന നിയമങ്ങളില്‍ ഭേദഗതി വരുത്തണമെന്നാണു വ്യവസ്ഥ. അതനുസരിച്ച് കേരളം ഉള്‍പ്പടെയുള്ള 17 സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ സംസ്ഥാന നിയമത്തില്‍ ഭേദഗതി വരുത്തുകയും ചെയ്തു.

രണ്ടു തട്ടിലുള്ള ഭേദഗതിയാണു കേന്ദ്ര സര്‍ക്കാര്‍ കൊണ്ടുവന്നത്. സഹകരണ സംഘങ്ങള്‍ രൂപവത്കരിക്കുന്നതു പൗര•ാരുടെ മൗലികാവകാശമാക്കി എന്നതാണു ഒന്നാമത്. സഹകരണ സംഘങ്ങളുടെ പ്രവര്‍ത്തനം, ഘടന, ഭരണ സംവിധാനം, പരിശോധന, ശിക്ഷാ നടപടികള്‍ തുടങ്ങിയവയ്‌ക്കെല്ലാം വ്യവസ്ഥകള്‍ കൊണ്ടുവന്നു എന്നതാണു രണ്ടാമത്തേത്. ഇതടങ്ങുന്ന പാര്‍ട്ട് 9 ബി ഭരണഘടനയില്‍ കൊണ്ടുവന്നു. പാര്‍ട്ട് 9 ബി യില്‍ 14 വ്യവസ്ഥകളാണുണ്ടായിരുന്നത്. സഹകരണ സംഘത്തിലെ ഭരണസമിതിയംഗങ്ങളുടെ എണ്ണം 21 ആയി നിജപ്പെടുത്തണം, ഇതില്‍ പട്ടിക വിഭാഗത്തിനും വനിതകള്‍ക്കും സംവരണമുണ്ടായിരിക്കണം, ഭരണ സമിതിയുടെ കാലാവധി അഞ്ചു വര്‍ഷമായിരിക്കും, ഓഹരിയോ മറ്റു സാമ്പത്തിക സഹായമോ നല്‍കാത്ത സഹകരണ സംഘങ്ങളുടെ ഭരണ സമിതികള്‍ പിരിച്ചുവിടാന്‍ സര്‍ക്കാരിന് അധികാരമുണ്ടാവില്ല , അംഗങ്ങള്‍ക്കു സംഘത്തിന്റെ ഏതു രേഖയും പരിശോധിക്കാന്‍ അധികാരം നല്‍കണം, സാമ്പത്തിക വര്‍ഷം അവസാനിച്ചാല്‍ ആറു മാസത്തിനുള്ളില്‍ പൊതുയോഗം വിളിച്ചുചേര്‍ക്കണം, ഓഡിറ്റ് , തിരഞ്ഞെടുപ്പ് എന്നിവക്കെല്ലാം പ്രത്യേക സംവിധാനം വേണം – ഇങ്ങനെ നീളുന്നു പാര്‍ട്ട് 9 ബി യിലെ വ്യവസ്ഥകള്‍.

ഭരണഘടനയുടെ അടിസ്ഥാന തത്വമായ ഫെഡറലിസത്തെ നിരാകരിക്കുന്നതാണ് ഈ ഭേദഗതികള്‍ എന്നു ചൂണ്ടിക്കാട്ടി ഗുജറാത്ത് ഹൈക്കോടതിയില്‍ പൊതുതാല്‍പ്പര്യ ഹരജി വന്നു. ഇതിലാണു 2013 ഏപ്രില്‍ 22 നു ചീഫ് ജസ്റ്റിസ് ഭാസ്‌കര്‍ ഭട്ടാചാര്യ, ജസ്റ്റിസ് ജെ.ബി. പര്‍ഡിവാല എന്നിവരടങ്ങുന്ന ബെഞ്ച് വിധി പറഞ്ഞത്. പാര്‍ട്ട് 9 ബി ഭരണഘടനയുടെ അടിസ്ഥാന തത്വത്തിന് എതിരാണെന്നു കണ്ടെത്തി കോടതി റദ്ദാക്കി. അതേസമയം, സംഘം രൂപവത്കരിക്കാനുള്ളതു മൗലികാവകാശമാണെന്ന ഭേദഗതി നിലനിര്‍ത്തുകയും ചെയ്തു. ‘ ഭരണഘടനാ ഭേദഗതിയിലൂടെ സംസ്ഥാന വിഷയമായ സഹകരണ സംഘങ്ങളില്‍ കടന്നുകയറാനുള്ള വളഞ്ഞവഴിയാണു കേന്ദ്ര സര്‍ക്കാര്‍ സ്വീകരിച്ചത്. ഫെഡറല്‍ തത്വമെന്ന ഭരണഘടനയുടെ അടിസ്ഥാന ഘടനയെ ബാധിക്കുന്നതാണിത്. സ്വതന്ത്രമായും ശരിയായ വിധത്തിലും നിയമം നിര്‍മിക്കാനുള്ള സംസ്ഥാന നിയമസഭകളുടെ അവകാശം നഷ്ടപ്പെടുത്തുന്നതും വെട്ടിക്കുറയ്ക്കുന്നതുമാണു 97-ാം ഭരണഘടനാ ഭേദഗതിയിലൂടെ കേന്ദ്ര സര്‍ക്കാര്‍ കൊണ്ടുവന്ന വ്യവസ്ഥകള്‍’ എന്നായിരുന്നു ഗുജറാത്ത് ഹൈക്കോടതിയുടെ നിരീക്ഷണം. ഇതിനെതിരെ കേന്ദ്ര സര്‍ക്കാര്‍ നല്‍കിയ അപ്പീലിലാണു 2021 ജുലായ് 20 നു സുപ്രീം കോടതി വിധി പറഞ്ഞത്. ഭേദഗതിയുടെ ഭരണഘടനാ സാധുത തന്നെയാണു സുപ്രീം കോടതിയും പരിശോധിച്ചത്. സഹകരണത്തിന്റെ സംസ്ഥാന പദവി ഭേദഗതിയിലൂടെ ഇല്ലാതാകുന്നില്ലെന്നു ഗുജറാത്ത് ഹൈക്കോടതിയില്‍ ഉയര്‍ത്തിയ അതേവാദം തന്നെയാണു സുപ്രീം കോടതിയിലും കേന്ദ്ര സര്‍ക്കാര്‍ ഉന്നയിച്ചത്. വളഞ്ഞ വഴിയിലൂടെ സഹകരണ വിഷയം സംസ്ഥാന പട്ടികയില്‍നിന്നു യൂണിയന്‍ ലിസ്റ്റില്‍ അല്ലെങ്കില്‍ കണ്‍കറന്റ് ലിസ്റ്റിലേക്കു കൊണ്ടുവരുന്നതാണിതെന്ന ഗുജറാത്ത് ഹൈക്കോടതിയുടെ അതേനിലപാടാണു സുപ്രീം കോടതിയും സ്വീകരിച്ചത്. ഈ മാറ്റം ഭരണഘടനയുടെ 368 (2) വകുപ്പിന്റെ ലംഘനമാണെന്നും കോടതി നിരീക്ഷിച്ചു.

സുപ്രീം കോടതി വിധിക്കു ശേഷം

97 -ാം ഭരണഘടനാ ഭേദഗതി മുഴുവന്‍ റദ്ദാക്കണമെന്നായിരുന്നു ഗുജറാത്ത് ഹൈക്കോടതിയില്‍ ഫയല്‍ ചെയ്ത പൊതുതാല്‍പ്പര്യ ഹരജിയിലെ ആവശ്യം. എന്നാല്‍, സംസ്ഥാന വിഷയത്തില്‍ ഇടപെട്ട് നിയമനിര്‍മാണം എങ്ങനെയാകണമെന്നു കേന്ദ്ര സര്‍ക്കാര്‍ നിര്‍ദേശം നല്‍കുന്നതിനെയാണു ഹൈക്കോടതി നിരാകരിച്ചത്. അതിനാല്‍, പുതുതായി കൊണ്ടുവന്ന പാര്‍ട്ട് 9 ബി റദ്ദാക്കി. സംഘം രൂപവത്കരിക്കാനുള്ള അവകാശം മൗലികാവകാശമാക്കി മാറ്റിയതു നിലനിര്‍ത്തി. പൊതുതാല്‍പ്പര്യ ഹരജിയിലെ ആവശ്യം അതേപടി അംഗീകരിക്കുന്നതാണു സുപ്രീം കോടതിയില്‍ കെ.എം. ജോസഫിന്റെ ഭിന്നവിധി. ഇതുപക്ഷേ, നിലനില്‍ക്കില്ല. കാരണം, സുപ്രീം കോടതിയിലെ മൂന്നംഗ ബെഞ്ചില്‍ രണ്ടു പേരും ഇതിനോടു യോജിച്ചില്ല. മാത്രവുമല്ല, ഗുജറാത്ത് ഹൈക്കോടതിവിധിയുടെ അന്തസ്സത്ത ഉള്‍ക്കൊള്ളുമ്പോഴും ഹൈക്കോടതി റദ്ദാക്കിയ ‘പാര്‍ട്ട് 9 ബി’ ഫലത്തില്‍ പുനരുജ്ജീവിപ്പിക്കുകയാണു സുപ്രീം കോടതി വിധിയിലൂടെ ഉണ്ടായത്.

പാര്‍ട്ട് 9 ബി യിലെ വ്യവസ്ഥകള്‍ മള്‍ട്ടി സ്റ്റേറ്റ് സഹകരണ സംഘങ്ങള്‍ക്കും കേന്ദ്രഭരണ പ്രദേശങ്ങള്‍ക്കും മാത്രം ബാധകമാക്കുകയാണു സുപ്രീം കോടതി ചെയ്തത്. ഇതനുസരിച്ച് ഏതു രീതിയിലുള്ള മള്‍ട്ടി സ്റ്റേറ്റ് സഹകരണ സംഘങ്ങളും കേന്ദ്രത്തിനു രൂപവത്കരിക്കാനാകും. നിലവിലെ വ്യവസ്ഥയനുസരിച്ച് ഒരു മള്‍ട്ടി സ്റ്റേറ്റ് സഹകരണ സംഘം രജിസ്റ്റര്‍ ചെയ്യണമെങ്കില്‍ അതിന്റെ പ്രവര്‍ത്തനപരിധിയില്‍ വരുന്ന സംസ്ഥാനങ്ങളില്‍നിന്നു നിരാക്ഷേപ പത്രം ( എന്‍.ഒ.സി ) വാങ്ങണമെന്നുണ്ട്. അതായത്, സംസ്ഥാനങ്ങളുടെ അനുമതിയില്ലാതെ ഒരു മള്‍ട്ടി സ്റ്റേറ്റ് സഹകരണ സംഘം കേന്ദ്രത്തിനു രജിസ്റ്റര്‍ ചെയ്യാനാവില്ല. സുപ്രീം കോടതിയുടെ വിധിയനുസരിച്ചാണെങ്കില്‍ ആ വ്യവസ്ഥ ഇനി തുടരണമെന്നില്ല. കേന്ദ്രത്തിന് ആവശ്യമായ നിയമഭേദഗതിയും വ്യവസ്ഥകളും കൊണ്ടുവന്നു മള്‍ട്ടി സ്റ്റേറ്റ് സംഘങ്ങള്‍ ഇഷ്ടം പോലെ അനുവദിക്കാനാകും. സംസ്ഥാന സഹകരണ ബാങ്കുകള്‍ക്കു കേന്ദ്ര അപ്പക്സ് ബാങ്ക് സ്ഥാപിക്കുക, ഒന്നിലേറെ സംസ്ഥാനങ്ങളില്‍ പ്രവര്‍ത്തനപരിധിയുള്ള മള്‍ട്ടി സ്റ്റേറ്റ് സഹകരണ ബാങ്കുകള്‍ രൂപവത്കരിക്കുക എന്നീ ലക്ഷ്യങ്ങളെല്ലാം ഇനി കേന്ദ്ര സര്‍ക്കാരിനു നിയമപരമായ ചോദ്യം ചെയ്യല്‍ ഇല്ലാതെ നടപ്പാക്കാനാകും. ഭരണഘടനയിലെ പാര്‍ട്ട് 9 ബി യിലെ വ്യവസ്ഥകളനുസരിച്ച് ഓഡിറ്റ്, തിരഞ്ഞെടുപ്പ്, ഭരണസമിതി, കുറ്റകൃത്യങ്ങള്‍ക്കുള്ള ശിക്ഷ എന്നിവയെല്ലാം മള്‍ട്ടി സ്റ്റേറ്റ് സഹകരണ സംഘങ്ങള്‍ക്കു ബാധകമാക്കി കേന്ദ്ര സര്‍ക്കാരിനു ആ മേഖലയിലെ കുത്തഴിഞ്ഞ അവസ്ഥയ്ക്കു മാറ്റം കൊണ്ടുവരാനുമാകും.